Revoluce ve volbách? ‚Systém odstraní nevýhody pro malé strany a zvýhodnění velkých,‘ říká politolog

Je to mimořádně zásadní rozhodnutí, protože se jedná o velmi důležitou součást volebního zákona a de facto vlastně bez ní se nemohou volby konat. Dostáváme se do situace, kdy něco málo přes půl roku před volbami je potřeba znovu řešit volební zákon pod obrovským tlakem, takže bude to docela náročné.

Ten nález přišel ve chvíli, kdy známe termín příštích parlamentních voleb, které prezident vypsal na začátek října tohoto roku. Překvapilo vás, že rozhodnutí přišlo za okolností, kdy tlak evidentně narůstá?
Upřímně řečeno překvapilo. Vím, že pro Ústavní soud ČR je velmi často inspirací Spolkový ústavní soud. Ten v roce 2008 také zrušil část volebního systému. Rok nato se měly konat volby, tedy mnohem delší časový úsek, než je tomu u nás. A přesto Spolkový ústavní soud řekl, že účinnost to bude mít až od roku 2011. A zákonodárcům dal tři roky na to, aby mohli najít nové řešení. Tady je poněkud zvláštní – a nemohu si odpustit to rýpnutí – ale Ústavní soud tři roky hledal důvody, aby odůvodnil své rozhodnutí, že dvě části volebního zákona jsou neústavní. A poslanci teď mají společně se senátory několik měsíců na to, aby našli novou podobu toho systému. Což je nepoměrně složitější.

Vraťme se do roku 2017, kdy skupina senátorů podala podnět k Ústavnímu soudu – co tehdy tu stížnost motivovalo? Kdo ji tehdy podal a s jakým odůvodněním?
Byla to skupina senátorů zejména z hnutí STAN. Motivací byla jednoznačně jakási nerovnost podmínek pro malé politické strany.

Oni napadli uzavírací klauzuli, nejen tu pětiprocentní pro jednotlivé strany, ale zejména pak tu aditivní, která říká, že když se strany spojí do koalic za účelem spolupráce, tak přesto musí získat násobky pětiprocentní klauzule: to znamená 10 % dvojčlenné, 15 % tříčlenné a 20 % čtyř- a vícečlenné koalice. To skutečně je záležitost, která byla čistě účelová a vznikla v době opoziční smlouvy, kdy Miloš Zeman a Václav Klaus uzavřeli dohodu, jejíž součástí byla i změna volebního systému. A toto se tam dostalo. Bylo to taky jediné, co tehdy Ústavní soud ještě nezrušil. A zadruhé byl napaden systém 14 různě velkých krajů, ve kterých při stávajícím přepočítávání hlasů pomocí d’Hondtovy formule dochází k poměrně významným disproporcím, zejména v tom smyslu, že v některých krajích jsou výsledky velmi proporční, velmi přesně odpovídají hlasy mandátům nebo mandáty hlasům. Ale v některých krajích se k mandátům skutečně dostanou pouze větší strany, malé nemají vůbec šanci.

Takže jsme opravdu byli v situaci, kdy strany nedostávaly tolik mandátů, kolik reálně dostaly hlasů?
Rozhodně. Výsledky příliš proporční nebyly. Malé strany v podstatě ve všech menších krajích neměly šanci na zisk mandátu, získávaly ho tam jen výjimečně. Mandáty získávaly v těch, řekněme, čtyřech pěti největších krajích, jako je Praha, střední Čechy, jižní Morava a Moravskoslezský kraj. Typickým příkladem, vlastně prvním takovým, který to ukázal, už byly volby 2006.

Zelení tehdy získali šest procent hlasů, ale pouhá tři procenta mandátů.

Ten systém se dosud podobně choval ke všem malým stranám, což byla podstata stížnosti.

Kdybychom udělali malou historickou odbočku – když jste zmínil opoziční smlouvou a to, že některé klauzule se dostaly do volebního zákona v tu dobu, do jaké míry pohnuly tím politickým prostředím? A byl to tehdy záměr? Byly to účelové změny?
Rozhodně ta aditivní klauzule byla účelovou změnou. Byla namířena proti Čtyřkoalici – to byla řekněme autentická opozice vůči parlamentní koalici ČSSD a ODS, vůči opoziční smlouvě.

A skutečně měla jakýsi efekt. Nikoliv mechanický v tom smyslu, že by se nějaký subjekt kvůli té aditivní klauzuli nedostal do Sněmovny. Ale vlastně několikrát zapůsobila dezintegračně na nějaké koalice – psychologicky. Poprvé to bylo, když se postupně Čtyřkoalice začala drolit – právě pod psychologickým tlakem této klauzule, která měla být poprvé aplikována ve volbách 2002. Tehdy se nejprve Unie Svobody spojila s DEU a posléze byla z té původní Čtyřkoalice tak trošku vyšoupnuta ODA. Takže nakonec v koalici zbyly pouze dva subjekty: US-DEU a lidovci. Ta koalice tenkrát skutečně tenkrát získala necelých 15 %. Kdyby tedy byla bývala složena ze tří subjektů, tak by tu klauzuli nepřekonala. Pak jsme mohli pozorovat podobný jev, kdy se před volbami v roce 2013 vážně uvažovalo, nebo v podstatě už byla dohodnuta spolupráce STANu a lidovců, ze které nakonec sešlo právě proto, že se část lidovců obávala, že by nakonec nemuseli překročit dohromady těch potřebných deset procent.

Poprosím vás možná ještě o takový malý matematický rozklad. Dá se popsat, jak v praxi docházelo ke zvýhodnění těch velkých stran a k tomu, že ne všechny voličské hlasy měly de facto stejnou váhu?
V tuto chvíli se těch 200 mandátů, které máme ve Sněmovně, rozděluje ve 14 různě velkých krajích. Nejmenší Karlovarský má vždy pět mandátů – aspoň tomu tak vždycky bylo – Liberecký osm. No a pak ty velké kraje, jako je Praha, střední Čechy, Moravskoslezský nebo Jihomoravský mají hodně přes 20 – kolem 22, až 26 mandátů. Když si kdokoli, i laik, představí, že máte třeba mezi devět stran – a v minulých sněmovních volbách tomu tak bylo, že postoupilo do Sněmovny přes uzavírací klauzuli devět stran – pokud máte uspokojit devět stran a máte k dispozici přes 20 mandátů, tak ty mandáty dokážete poměrně proporčně přidělit na základě jejich volební podpory, na základě jejich hlasů. Ale když máte rozdělit pět mandátů mezi devět stran, tak je jasně patrné, že minimálně čtyři z nich nezískají žádný mandát. Pokud by některá získala dva mandáty, tak samozřejmě počet stran, které nezískají vůbec nic, bude ještě větší. Jinými slovy, na ty malé strany v malých krajích nezbude. Hovoříme o tzv. přirozeném prahu, to je přirozená klauzule, která vzniká právě na základě toho, kolik mandátů rozdělujeme. V Karlovarském kraji, který je nejmenší, se v průměru pohybuje kolem 12 %, ale za určitých nepříznivých okolností může dosáhnout až 15 nebo 16 procent. A to je vlastně podstata. Ten systém primárně znevýhodňuje malé strany. A tím, že malé strany na mandáty nedosáhnou, zbudou pro ty velké strany. A to je princip nespravedlnosti.

Neznamená to tedy, že pokud se nezmění to samotné uspořádání krajů, protože to zůstává stále stejné i po tom rozhodnutí Ústavního soudu, nemůže k rovnosti v podstatě dojít?
Může, i když to vypadá trošku paradoxně. To rozhodnutí Ústavního soudu – které mně se obsahově líbí, nelíbí se mi spíš jeho načasování – je na první pohled poněkud zvláštní tím, že ta skutečná příčina, to jest těch 14 krajů, které jsou různě velké, zůstala nedotčena, ty nebyly zrušeny. A tady si myslím, že motivací pro Ústavní soud je, že v těch 14 krajích jsou vyhlášeny volby, budou se tam odevzdávat kandidátní listiny. A pokud by toto Ústavní soud učinil, nemohou se volby konat. Takže se domnívám, že rozhodnutí Ústavního soudu je ovlivněno vypsanými volbami. Myslím si, že účinnost toho rozhodnutí měla skutečně být posunuta za tyto volby. Ale když se vrátím k principu, tak Ústavní soud už v podstatě svým rozhodnutím, a způsobem, jak ho udělal, vlastně řekl, jak si představuje nový volební zákon. Ponechal 14 krajů a zrušil způsob přepočítávání, což je ten d’Hondt, v jediném skrutiniu, v jediném výpočtu. To samo o sobě není nic, co by způsobovalo nerovnost – d’Hondt je nejpoužívanější volební formulí na světě. Z tohoto pohledu je to trošku paradoxní. A on tím vlastně říká, jak si představuje tu úpravu. De facto bude potřeba přistoupit na nějaký systém více skrutinií, kdy se mandáty budou rozdělovat alespoň na dvou úrovních, a tím se zajistí vyšší proporcionalita. Těch 14 krajů pak bude pouze jednou z těch dvou úrovní a ta druhá, velmi pravděpodobně, by mohla být úroveň celostátní. Na té pak dojde k napravení nespravedlností a disproporcí, které vzniknou v malých krajích.

Ale je zajímavé, že tím, jak Ústavní soud to rozhodnutí postavil, tak de facto velmi úzce vymezil možnosti, jakými dnes zákonodárce může ten stávající stav napravit.

Už několikrát jste tu narazil na faktor načasování toho rozhodnutí Ústavního soudu. Hodně se zmiňuje – sám jste to v úvodu také zmínil – ty tři roky, které Ústavní soud měl na projednání. Je to běžná doba, nebo se to přece jen vymyká?
Na toto by možná lépe odpověděli ústavní právníci, kteří jsou znalí té problematiky. Mně připadá, že to je dost dlouho. A samozřejmě soudce zpravodaj k tomu měl nějaké zdůvodnění…

… nevím, nakolik přesvědčivé.

Osobně vidím větší problém než to, jak dlouho se to projednávalo, fakt, že je nyní ponechán extrémně krátký časový prostor k nápravě. Je tu disproporce toho, jak dlouho to projednával – tři roky – a že náprava musí proběhnout v rámci několika měsíců, ta je vlastně nejviditelnější. Větší problém není v těch třech letech, ale v extrémně krátkém časovém období, které mají zákonodárci k dispozici, aby se dohodli. Tady připomínám, že se musí shodnout Sněmovna se Senátem.

To už bychom se asi dostali k debatě o tom, jestli soud měl čekat, nebo nikoli, na což se názory také liší. Myslíte si, že by to bylo akceptovatelné, kdyby posunul platnost až po parlamentních volbách v říjnu?
Posunutí účinnosti po volbách by myslím akceptovatelné bylo. Nacházíme pro něj analogii v sousední Spolkové republice Německo, kde to v roce 2008 Spolkový ústavní soud takto udělal. Rozhodnutí z roku 2008 muselo být napraveno do roku 2011. Mezitím v roce 2009 bez problémů proběhly volby podle staré legislativy. Myslím si, že tedy precedenty existují. Celkem mě překvapilo, že k tomuto řešení Ústavní soud nepřistoupil.

Na druhou stranu je možná otázka, jestli by to společnost v této fázi byla schopna akceptovat. Když to spočítáme, tak v případě, že budeme vycházet ze současného rozhodnutí, se v Česku už 19 let parlamentní volby konají de facto v rozporu s ústavou. Podle toho zákona se totiž volilo už pětkrát, argument by mohl znít: „Když to nevadilo dosud, tak se to jednou možná – lidově řečeno – nezblázní.“ Na druhou stranu, když to teď v tuto chvíli víme a máme to zformulované právníky ústavními i na papíře, nebyla by chyba čekat?
Určitě se Ústavní soud chtěl vyhnout situaci, kdy po volbách dojde k napadení voleb právě proto, že nejsou v souladu s ústavou a že už to bylo judikováno Ústavním soudem. Ale do této časové pasti se dostal sám, když to projednával tři roky. To znamená, to není vina nikoho jiného.

Co bude dál? Pro podzimní parlamentní volby už to rozhodnutí bude platit. Dá se v tuto chvíli říct, kdo může z nové úpravy zákona těžit, kdo naopak ztratit?
Podle toho, jakým způsobem to rozhodl Ústavní soud, by mělo dojít k narovnání volebního systému, které povede k tomu, že už zde nebude taková výhoda pro vítěze, naopak menší strany získají poměrnější zastoupení. Jestli bude dokonale proporční anebo jen bude méně disproporční, to ukáže až kompromis, který bude nalezen. Není vyloučeno, že i ten bude nakonec v případě, že s ním někteří aktéři nebudou spokojeni, napaden u Ústavního soudu. Ostatně i v citovaném Německu se to stalo opakovaně. To znamená, může se stát, že výsledek neuspokojí úplně všechny a dojde k opakovaným stížnostem k Ústavnímu soudu. Ale předpokládám, že pod časovým tlakem se budou všechny zodpovědné strany snažit najít řešení, které bude kompromisní a nebude nikoho účelově zvýhodňovat.

Víme, jak o těch změnách poslanci i senátoři uvažují, co by mohl být pravděpodobný výsledek? Už máme nějaké náznaky?
Upřímně, já to nevím. Naopak jsem byl osloven některými zákonodárci, zda bych jako odborník do toho procesu nevstoupil. Domnívám se, že toto ani není agenda, kterou by měli vymýšlet přímo zákonodárci. Když se podíváme na celou řadu specializovaných zákonů v ČR – počínaje, já nevím, léky, potravinářstvím a jakoukoliv jinou oblastí života u nás, také to nevymýšlejí zákonodárci. Většinou ty zákony připraví odborníci a zákonodárci pak posoudí, zda to odpovídá jejich politickým představám. Úplně stejně by měl vznikat volební zákon. Samozřejmě ty technikálie, jak naplnit to rozhodnutí Ústavního soudu, by asi měli vymyslet odborníci. Politici se pak samozřejmě musí shodnout na tom, jestli jim ta či ona varianta vyhovuje více nebo méně. Ale aby se to řešilo nějakou lidovou tvořivostí na základě toho, co koho momentálně napadne, to by asi kvalitě volebních pravidel v ČR úplně nepřispělo.

Už jste zmiňoval tu časovou tíseň, protože jsme jen sedm měsíců před volbami. Je opravdu možné chtít po poslancích, aby přišli během těch pár několika měsíců s nějakou kvalitní náhradou? Nemíříme k obdobnému scénáři, kdy se ve spěchu zapracují do té novely aspekty, které by po detailnějším ohledání znovu mohly být shledány jako protiústavní?
Toho se právě obávám a je to důvod mých výčitek vůči Ústavnímu soudu – ten krátký čas povede k tomu, že se bude hledat nějaký kompromis, hlavně ať tedy pro něj dostatek poslanců a senátorů zvedne ruku, protože jinak se nemohou konat volby. A bude to na úkor kvality volebních pravidel.

Zmiňoval jste, že někteří zákonodárci se na vás už obrátili. Představitelé senátního klubu hnutí STAN v té první reakci na rozhodnutí Ústavního soudu zmiňovali, že vás oslovili jako jednoho z odborníků, kterých by se chtěli ptát. Máte tedy představu, co by v tom novém návrhu nemělo chybět?
Tak, jak Ústavní soud rozhodl, tak v podstatě za daných okolností – ve chvíli, kdy máme vyhlášené volby, a musí se v nich pracovat se 14 kraji, protože v rámci nich se budou odevzdávat kandidátní listiny stran, tak těch variant je poměrně omezené množství. Mám dnes už poměrně konkrétní představu o tom, jaké varianty by to mohly být. Samozřejmě technicky to lze uchopit několika způsoby. Ale počet variant je v podstatě omezený a už je to poměrně taková technicistní debata. V zásadě existují dva hlavní směry, kterými se lze ubírat. Ale samozřejmě to nevylučuje, že se nakonec zákonodárci rozhodnou do toho zasáhnout ještě hlouběji, nad míru toho, jak rozhodl Ústavní soud. A pak by se samozřejmě těch řešení otevíralo více. Ale mám pocit, že tady je to skutečně limitováno i tím, že 14 krajů v tuto chvíli v podstatě musí být nedotknutelných, protože volby v jejich rámci nich musí proběhnout. Zákon s tím počítá a ty volby jsou takto vyhlášeny.

Pokud to není příliš už velká technikálie, můžete nastínit dva hlavní proudy přemýšlení o těch změnách?
V podstatě všechno to směřuje k nějakému víceúrovňovému systému, kdy by 14 krajů představovalo pouze jednu úroveň volebního systému. Buď by to bylo tak, že by se v 1. skrutiniu rozdělily mandáty v těch 14 krajích. Určitá část z nich by pak byla použita na druhé – celostátní – úrovni, k tomu, aby vyrovnala, vykompenzovala nespravedlnosti z prvního skrutinia – nejčastěji tedy podreprezentaci malých stran. To lze zase udělat několika technickými cestami, je několik možností. Jednu z nich známe z minulosti – to byla Hagenbach-Bischoffova formule o přesouvání nerozdělených mandátů a nerozdělený hlasů. Ale technických možností je řada, ani zdaleka to není jediná možnost. No a pak je tady ještě druhý směr, kterým můžeme uvažovat: tedy že se bude postupovat opačně. Kraje zůstanou, ale ta ideální proporce se nejprve spočítá na celostátní úrovni, jako kdyby zde byl jeden velký volební obvod. A mandáty se budou zpětně distribuovat v rámci stran mezi jednotlivé kraje. Tato varianta má ale jednu velkou nevýhodu: že může dojít k poměrně významnému znerovnoprávnění jednotlivých krajů. Může se totiž stát, že náhoda nebo i do jisté míry vliv matematického přepočítávání povede k tomu, že některé kraje budou mít více mandátů, než kolik by podle počtu voličů měly mít, a některé jich budou mít méně, a že dokonce třeba i menší kraj pak bude ve sněmovně mít Sněmovně větší zastoupení než větší kraj. Ta často zmiňovaná druhá cesta, je také možná, ale podle mého názoru poměrně riziková.

Nakolik to rozhodnutí Ústavního soudu může proměnit českou politiku jako takovou, jak výrazně může překreslit politickou mapu?
Kdybychom se na to podívali z většího nadhledu, z pohledu celkového rozhodnutí, bude to mít samozřejmě poměrně výrazný vliv. Ten systém bude odstraňovat nespravedlnosti, které znevýhodňovaly malé strany a zvýhodňovaly velké. Výhoda pro ty velké dominantní subjekty zde nebude – nebo nebude tak velká. A současně ten systém jednotlivým stranám umožní „beztrestně“ před volbami spolupracovat. To může samozřejmě vést k tomu, že se celá řada malých stran začne spojovat do koalicí, v jejichž rámci se budou ucházet o vstup do Sněmovny. A může to ještě zvýšit třeba počet stran nebo subjektů ve Sněmovně. Takže ve finále to může vést ještě k větší fragmentaci, než máme dnes. A ta byla rekordní, protože devět stran jsme nikdy v historii samostatné ČR ve Sněmovně ještě neměli.

Může to změnit i chování voličů?
Určitě, protože ta klauzule nemá jen mechanický, ale samozřejmě i psychologický efekt. Ve chvíli, kdy tedy volič ví, že koalice dvou stran má mít 10 % hlasů, tak si dvakrát rozmyslí, jestli jí dá hlas, pokud to není jisté. Ve chvíli, kdy ví, že se k ní přistupuje jako k jiné politické straně, tak jí ten hlas udělí s klidným svědomím. Bude to tedy mít samozřejmě vliv i na rozhodování voličů. Koneckonců i v malých krajích, kde už někteří voliči pochopili, že malá strana nemusí získat mandát, se teď mohou cítit svobodněji a mohou více tendovat k tomu ten hlas malým stranám dát. I když tady si myslím, že mechanický efekt těch malých obvodů nebyl doteď tolik znám. Ale přece jen někteří vnímavější voliči už ho pochopili.