Naše sněmovna je velmi svobodná. Výsledkem je zahlcenost, chaos a plýtvání časem, říká ústavní právník

Poslanecká sněmovna je zahlcená neprojednanými návrhy zákonů. Velká část z nich na konci volebního období spadne pod stůl, protože je poslanci zkrátka nestihnou projednat. „Mezi politiky i novináři se vžilo nesprávné přesvědčení, že pracovitý poslanec se pozná podle toho, že podává spoustu návrhů. To přispívá k jejich obrovské inflaci,“ říká v rozhovoru pro Radiožurnál ústavní právník a odborník na tvorbu legislativy Jan Wintr.

Tento článek je více než rok starý.

Rozhovor Praha Sdílet na Facebooku Sdílet na Twitteru Sdílet na LinkedIn Tisknout Kopírovat url adresu Zkrácená adresa Zavřít

Ústavní právník Jan Wintr

Ústavní právník Jan Wintr | Foto: Jana Přinosilová | Zdroj: Český rozhlas

Čtyři opoziční strany se minulý týden snažily neúspěšně prosadit program mimořádné schůze sněmovny k projednání svých prioritních bodů. Tato situace přitom nenastala poprvé. Opozice si dlouhodobě stěžuje, že jí vládní strany na řádných schůzích dávají minimální prostor. Souhlasíte s touto kritikou?
Jednací řády jsou na světě nastavené různě. Někde má opozice určitý prostor pro projednání svých návrhů daný přímo jednacím řádem. U nás ale pořad schůze schvaluje většina Poslanecké sněmovny, kterou má buď vláda, nebo vláda s nějakými spojenci. A tak to bylo vždy.

Vždycky tedy záleželo na určité benevolenci vládních stran a chuti se dohodnout, jestli a v jaké míře budou pojednávány i opoziční návrhy. Opozice měla tedy vždy míň prostoru.

Je to tedy přirozený úděl opozice?
Samozřejmě, že většina ve sněmovně dává přednost vládním návrhům. Ale přijde mi, že v současnosti mají často i vládní návrhy problém s tím, aby rychle prošly sněmovnou.

Snížit platy poslancům a soudcům? ‚Je to nesmysl,‘ komentuje návrh Maláčové poslanec Benda

Číst článek

Pro naši Poslaneckou sněmovnu je totiž typické, že návrhů zákonů je velmi mnoho, jak vládních, tak opozičních, případně napříč. Ty neprojednané návrhy se tedy hromadí a sněmovna je zahlcená.

V nějaké fázi schvalování je aktuálně ve sněmovně zhruba 330 návrhů zákonů a další stále přibývají. Do konce volebního období máme zhruba rok a měsíc. Je možné toto množství zákonů do té doby stihnout projednat?
Není to možné. To se neprojedná.

Čím je ta zahlcenost způsobená?
U nás je totiž velmi snadné podat návrh zákona. Podat ho může i jen jeden poslanec, na rozdíl od některých jiných zemích, kde se vyžaduje, aby návrh podal třeba celý poslanecký klub nebo aspoň deset nebo dvacet poslanců. V těchto zemích je snaha, aby skutečně byly projednávány jenom takové návrhy zákonů, které mají aspoň nějakou elementární podporu.

U nás ale k návrhu zákona stačí podpis jednoho poslance, což je zakotveno i v Ústavě, takže se to asi obtížně bude měnit. Bohužel z toho vyplývá, že návrhů zákonů je strašně moc. A velká část z nich se nikdy neprojedná.

‚Extrémně zahlcená‘ sněmovna

Můžete v tomto ohledu porovnat aktuální volební období s těmi předchozími?
Sice se to špatně hodnotí uprostřed volebního období, ale už teď můžeme říct, že aktuální volební období bude v množství neprojednaných zákonů horší. V minulém volebním období bylo celkem za čtyři roky podáno 644 návrhů zákonů, z toho 357 bylo schváleno, 47 zamítnuto a u 151 nebylo ani dokončeno první čtení. To je 23 procent návrhů zákonů, které sněmovna vlastně vůbec neprojednala.

V tomto volebním období, za necelé tři roky, už bylo podáno 606 návrhů zákonů, z toho 208 bylo schváleno, 44 zamítnuto, ale u 251 ještě nebylo dokončeno první čtení. Na tuto první fázi projednávání tedy čeká celých 41 procent návrhů zákonů.

To číslo se může do konce volebního období zlepšit, ale asi nezlepší výrazně, protože jistě budou ještě podávány další návrhy zákonů. Je téměř jisté, že jich bude podáno celkově víc, než bylo těch 644 z minulého volebního období.

„Naše Poslanecká sněmovna je extrémně zahlcená návrhy zákonů v porovnání s jinými parlamenty třeba na západě, a řada z těch návrhů je skutečně nekvalitních. Bylo by dobré, kdyby legislativa byla koncepčnější, promyšlenější, a těch návrhů bylo třeba míň.“

Jan Wintr

Říkáte, že současná Poslanecká sněmovna je – co se týče množství legislativních návrhů – velmi produktivní. Nepodepisuje se to podle vás na kvalitě návrhů?
Myslím, že toto je dlouhodobý problém. Mezi politiky i mezi novináři se vžilo nesprávné přesvědčení, že pracovitý poslanec se pozná podle toho, že podává spoustu návrhů. To podle mě přispívá k obrovské inflaci těch návrhů.

Naše Poslanecká sněmovna je extrémně zahlcená návrhy zákonů v porovnání s jinými parlamenty třeba na západě, a řada z těch návrhů je skutečně nekvalitních. Bylo by dobré, kdyby legislativa byla koncepčnější, promyšlenější, a těch návrhů bylo třeba míň.

Není na místě uvažovat o změně jednacího řádu tak, aby k podání návrhu zákona bylo zapotřebí více poslaneckých podpisů než jeden nebo dva?
Bylo by užitečné to změnit. Na naší katedře jsme s profesorem Gerlochem, docentem Kyselou a dalšími už před dvanácti lety v knize o tvorbě práva doporučovali uvažovat právě tímto směrem. To znamená poněkud zkomplikovat zákonodárnou iniciativu tak, aby návrh zákona mohla podat jen skupina poslanců. Tím by se vytvořilo určité síto ještě před podáním návrhu.

Myslím si, že by to bylo racionální, zároveň si ale myslím, že to nikdy neprojde, protože poslanci nebudou chtít přijít o tuto možnost. Vyžadovalo by to změnu Ústavy a bylo by velmi obtížné pro to najít podporu.

Je ale možné mluvit o změně na úrovni jednacího řádu sněmovny tak, aby bylo nastaveno nějaké síto ještě před prvním čtením. Třeba tak, že budou přednostně projednávány návrhy zákonů, které mají větší počet podpisů.

Ústavní právník: Pandemie demaskovala nebezpečné tendence ve společnosti i v části složek státní moci

Číst článek

Myslím si ale, že náš jednací řád opravdu volá po celkové výrazné reformě, protože způsob, jakým probíhají schůze Poslanecké sněmovny, znamená obrovské plýtvání časem a ten parlamentní čas je velmi drahý.

V jakých situacích se podle vás ve sněmovně plýtvá časem?
Těch situací je spousta. Často se například stává, že je dán nějaký pořad jednání, který je potom poměrně náhle měněn. Nějaký bod se musí odročit, protože třeba není přítomen ministr, kterého se to týká. Leckdy dochází k obstrukčním praktikám, že nějaký poslanecký klub vidí, že se už se blíží projednávání návrhu zákona, který ale rozhodně chtějí zablokovat, tak tím pádem vedou dlouhou debatu o předchozím návrhu zákona.

Potom si strany někdy s cílem zdržovat berou přestávky v jednání sněmovny, kterými se to zase prodlužuje. Plýtvání časem je ale i neúmyslné. Ke každému bodu lze totiž vést potenciálně nekonečnou diskuzi.

Naše sněmovna je hodně svobodná, ale výsledkem je poměrně značný chaos, ve kterém se strašně plýtvá časem. Změnit jednací řád by bylo proto velmi záhodno.

Změna jednacího řádu

Jak by tedy případná změna jednacího řádu měla vypadat?
V různých zemích jsou například nastaveny určité časové limity na jednu debatu, nebo se určitým způsobem dělí diskuzní čas mezi poslanecké kluby, nebo se předem dohodne, jak dlouho se budou jednotlivé body projednávat. Řada jiných parlamentů má tedy mnohem promyšlenější a uspořádanější pravidla.

Není kromě zahlcení parlamentu stovkami návrhů problém i samotná délka legislativního procesu?
Teď v období koronaviru se v tomto projevil obrovský extrém. Ve stavu legislativní nouze se návrhy zákonů leckdy zbytečně schvalovaly během několika hodin bez možnosti je víc promyslet. Na druhé straně za běžného stavu leží zákony ve sněmovně často půl roku, rok i déle. To se týká i návrhů, které nejsou nijak kontroverzní.

„Všichni koukají na ty britské interpelace, které jsou zajímavé, pěkné, populární, sledované. Ale ono se to bez té britské parlamentní kultury nedaří vybudovat. Je ovšem možné aspoň trochu měnit ta pravidla.“

Jan Wintr

Bylo by dobré, kdyby se to sblížilo, abychom měli v jednacím řádu lepší schopnost rozlišovat návrhy zákonů, které jsou nekontroverzní, a které by bylo možné projednat zrychleně. To je řada implementačních zákonů, které stejně musíme přijmout, protože je to provedení nějaké evropské směrnice. A pak by se parlament vysiloval na návrzích, které jsou kontroverzní a o kterých je potřeba vést řečnické souboje a věnovat jim víc času.

Opozice taky dlouhodobě kritizuje fungování pravidelných interpelací na členy vlády. Zejména to, že ministři často nejsou vůbec přítomni. Je kritika opodstatněná? Měl by se i v tomto ohledu nějak změnit jednací řád?
Ono se o reformě interpelací uvažuje. Interpelace jsou bolestivé místo jednání parlamentu leckde na světě. V rakouském a německém parlamentu jsou s jejich podobou taky nespokojeni. Všichni koukají na ty britské interpelace, které jsou zajímavé, pěkné, populární, sledované. Ale ono se to bez té britské parlamentní kultury nedaří vybudovat. Je ovšem možné aspoň trochu měnit ta pravidla.

Například u nás se při interpelacích spotřebuje spousta času jen tím, že člen vlády, který odpovídá, jde vždy před odpovědí k řečništi, pak zase zpátky na své místo, načež se opět vrací k řečništi atd. V Rakousku a Německu to vyřešili tak, že se mluví rovnou z místa, kde mají mikrofon.

A co nepřítomnost ministrů na interpelacích?
Je pravda, že ministři chodí do sněmovny dost málo, což pak kazí účel těch ústních interpelací. Nicméně současní členové vlády v tom nejsou nijak neobvyklí. Velmi sporadická účast členů vlády byla předmětem oprávněných stížností i v minulých obdobích sněmovny. Myslím, že to nejde těm ministrům nařídit. Tedy ono z jednacího řádu vyplývá, že ministr má na interpelacích být, problém ale je, že mu za nepřítomnost nehrozí žádná sankce. Ono totiž nejde moc žádnou sankci vymyslet.

U nás asi není možné uplatňovat nějaké středověké postupy jako v britském parlamentu, tedy že ministra, který pohrdá parlamentem, lze uvěznit v parlamentní věži. To je určité staré zvykové pravidlo, které už se velmi dlouho nepoužilo ani v tom britském parlamentu.

Interpelační absentéři: poslancům chodí nejméně odpovídat Plaga, premiér Babiš skončil pátý

Číst článek

Problém taky je, že na interpelace mají teoreticky vždy dorazit všichni ministři i předseda vlády a interpelace se konají ve čtvrtek při každé schůzi, což je poměrně často.

V Německu to teď vymysleli tak, že na každé interpelace chodí jeden předem určený člen vlády a na něj pak směřují dotazy. Kancléřka tam dřív nechodila nikdy. Poslanci si proto vymínili, že se má interpelací účastnit aspoň třikrát za rok. A tak tam kancléřka skutečně chodí. Kdyby nepřišla při takto malé frekvenci, tak by to byl skandál.

Zatímco náš premiér tam potenciálně má chodit pokaždé. Přitom má každou chvíli jiný program a nepřijde. Neříkám, že by se povinnost premiéra chodit na interpelace měla snížit na třikrát ročně, to mi přijde trochu málo. Ale kdyby se předem určilo, že na určité interpelace chodí určití členové vlády a pak zase jiní, tak by se jejich účast třeba zvýšila. To je úvaha inspirovaná tím německým modelem.

Vrátím se ještě na začátek, a to ke svolávání mimořádných schůzí. Je to pro opoziční strany skutečně jediná možnost, jak dostat své body na program?
Hlavní problém mimořádných schůzí je to, že aby se konaly, musí většina ve sněmovně schválit jejich program. A to se často nestane. Ze strany opozice je to tedy v podstatě gesto, kterým chce veřejnost upozornit na konkrétní problém, téma, ke kterému schůzi svolává.

Myslím ale, že by bylo dobré, aby se v tomto nebo příštím volebním období vláda s opozicí domluvila na úpravě pravidel takovým způsobem, aby se neplýtvalo časem. Aby na jedné straně vláda měla reálnou možnost v nějakém rozumném čase bez obstrukcí protlačit své návrhy zákonů, na které má většinu. A zároveň aby garantovala opozici velkoryse nějaký prostor, ve kterém budou aspoň některé její návrhy zákonů projednány. To by byl velký krok dopředu.

Zdeňka Trachtová Sdílet na Facebooku Sdílet na Twitteru Sdílet na LinkedIn Tisknout Kopírovat url adresu Zkrácená adresa Zavřít

Nejčtenější

Nejnovější články

Aktuální témata

Doporučujeme